從1979年頒布實(shí)施 部環(huán)保法律《環(huán)境保護(hù)法(試行)》至今，我國的環(huán)保法治建設(shè)已經(jīng)歷了30余年。經(jīng)

過這幾十年的發(fā)展，當(dāng)前我國的環(huán)保法治建設(shè)究竟如何？
30年意味著什么？也許在漫漫歷史長河中不過彈指一揮間，然而從一項(xiàng)從無到有的法治發(fā)展歷程來看，30

年也足以撐起一個(gè)歷史的節(jié)點(diǎn)。
執(zhí)政方面需做哪些改進(jìn)？
    以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取短期經(jīng)濟(jì)利益仍有市場
　　汪勁指出:“歸納起來，可以在執(zhí)政、立法、行政、司法以及關(guān)聯(lián)主體多個(gè)領(lǐng)域中找到影響我國環(huán)保法

制體系建設(shè)運(yùn)行不暢的主要因素。”
　　這些法律的實(shí)施對控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞、合理開發(fā)利用資源與能源都起到了積極的作用。
　　那么，究竟是哪些因素在影響著環(huán)保法治的前行呢？（除塵布袋）
　　在問及對當(dāng)前我國環(huán)保法治的總體評價(jià)時(shí)，汪勁說:“目前，我國在環(huán)保領(lǐng)域基本實(shí)現(xiàn)了有法可依，但

在實(shí)踐中這些環(huán)保法律制度卻并未完全發(fā)揮出預(yù)期的作用。”
　　截至2010年，我國已制定了近30部環(huán)境、資源、能源、清潔生產(chǎn)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)方面的法律，60多部

環(huán)境與資源保護(hù)的行政法規(guī)，600多部環(huán)境與資源保護(hù)部門規(guī)章和地方性法規(guī)或規(guī)章，1200多項(xiàng)各類環(huán)境標(biāo)

準(zhǔn)。
　　北京大學(xué)法學(xué)院教授汪勁和他的研究團(tuán)隊(duì)通過對30年來環(huán)保法治建設(shè)的梳理，佐以大量的事實(shí)調(diào)研，

近期集結(jié)成書——《環(huán)保法治三十年:我們成功了嗎》。
　　然而，汪勁指出:“目前，我國在環(huán)保領(lǐng)域基本實(shí)現(xiàn)了有法可依，但在實(shí)踐中這些環(huán)保法律制度卻并未

完全發(fā)揮出預(yù)期的作用。”
　　依法行政是環(huán)保法治運(yùn)行的根本保障。這些年來，我國通過制定大量的法律、法規(guī)確立了較為完整的

環(huán)保法律制度框架?！董h(huán)境保護(hù)法》以及其他綜合或單項(xiàng)污染防治和自然保護(hù)法律、法規(guī)所確立的環(huán)保法

律制度成為我國當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法的主要依據(jù)。制度涉及范圍廣泛，主要包括環(huán)境保護(hù)計(jì)劃制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制

度、環(huán)評與“三同時(shí)”制度、排污許可與總量控制制度、排污申報(bào)登記與排污收費(fèi)制度、限期治理制度、

突發(fā)環(huán)境事件報(bào)告及處理制度等。
立法方面的障礙有哪些？
立法空白，立法規(guī)定太過原則，法律規(guī)定不合理
　　實(shí)踐中我們可以看到，環(huán)境監(jiān)管制度存在“管不動”、“管不了”、“能管而不管”的問題；限期治

理制度中“擋箭牌”、“保護(hù)傘”現(xiàn)象不斷出現(xiàn)；突發(fā)環(huán)境事件報(bào)告及處理制度中瞞報(bào)、謊報(bào)的情形時(shí)有

發(fā)生。
立法方面的障礙有哪些？
立法空白，立法規(guī)定太過原則，法律規(guī)定不合理
　　對于這種現(xiàn)象，汪勁將其稱為:道高一尺，魔高一丈。“魔”之所以能夠產(chǎn)生，糾其原委，終究離不開

以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取的短期經(jīng)濟(jì)利益。
　　“類似于補(bǔ)辦環(huán)評這樣的法律條款，實(shí)際是立法層面上令環(huán)境執(zhí)法向落后的經(jīng)濟(jì)增長方式妥協(xié)。”對

于如何完善我國的環(huán)境法治建設(shè)，汪勁說，應(yīng)當(dāng)把完善立法作為 優(yōu)先的事項(xiàng)來考慮，而“完善”不僅僅

是重視增加立法的數(shù)量， 重要的是注重提升立法的質(zhì)量。提升立法的質(zhì)量，不僅是查漏補(bǔ)缺、提高可操

作性與合理性， 要從制度整體考慮，使各項(xiàng)制度環(huán)環(huán)相扣、彼此照應(yīng)。
　　汪勁指出，環(huán)評的目的是要預(yù)防或者減輕擬建項(xiàng)目的不良影響，而在“補(bǔ)辦”環(huán)評的情形下，建設(shè)項(xiàng)

目已經(jīng)開始施工，對環(huán)境的影響已經(jīng)形成事實(shí)。這樣一來，環(huán)評已經(jīng)失去了“事先”預(yù)防或者減輕不良影

響的作用。即使在要求補(bǔ)辦環(huán)評時(shí)有關(guān)項(xiàng)目被主管部門責(zé)令停止建設(shè)，但對其環(huán)境的不利影響也已經(jīng)造成

，難以恢復(fù)原狀。
　　法律的實(shí)施主要有兩種方式:一種是行為人自愿按照法律的規(guī)定從事或不從事某種行為；一種是通過行

政部門做出各種具體行政行為要求行為人按照法律的規(guī)定從事或不從事某種行為，即環(huán)境執(zhí)法。
環(huán)境行政執(zhí)法現(xiàn)狀如何？
“左右為難，夾縫執(zhí)法”(除塵骨架)
　　他的調(diào)查結(jié)果顯示，影響環(huán)保法治運(yùn)行的行政因素既有源自作為執(zhí)法主體的環(huán)保部門自身的因素，也

有源自環(huán)保部門之外的制約因素。
　　環(huán)境執(zhí)法對于環(huán)境法律、法規(guī)的實(shí)施效果具有決定性影響。良好的環(huán)境執(zhí)法首先要求執(zhí)法者、相對人

和其他政府官員對環(huán)保的重要性有清醒的認(rèn)識；其次還要求有良好的執(zhí)法環(huán)境，使執(zhí)法者只需要“依法行

政”而不受其他因素的干擾； 后也要求執(zhí)法者有明確而充分的權(quán)限從事執(zhí)法活動。然而，目前這些條件

或多或少都存在缺陷。用汪勁的話說就是“左右為難，夾縫執(zhí)法”。
　　源自環(huán)保部門之外的制約因素又有哪些？汪勁指出，首先，整體上的環(huán)保行政管理體制設(shè)置不合理，

一方面環(huán)保部門無法實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)督管理，另一方面部門分工負(fù)責(zé)又存在職權(quán)交叉和矛盾沖突；其次，在以

經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的觀念指導(dǎo)下，環(huán)境執(zhí)法并沒有受到地方政府主要重視，形形色色的地方保護(hù)

主義對環(huán)境執(zhí)法產(chǎn)生了嚴(yán)重干擾。
　　汪勁說，源自環(huán)保部門自身的因素主要表現(xiàn)為客觀方面的執(zhí)法能力不足，以及主觀方面的不作為等，

這都使環(huán)境執(zhí)法的性、及其效率受到的影響。
　　對于影響環(huán)保法治運(yùn)行的立法因素，汪勁認(rèn)為可以歸結(jié)為3個(gè)方面，即立法空白；立法規(guī)定太過原則，

缺乏可操作性；法律規(guī)定不合理，甚至法律規(guī)定違反了立法目的。
　　在從法律適用的角度概括我國環(huán)保立法存在的問題時(shí)，汪勁說:“我國的環(huán)保法律看上去很完善，但真

正面對具體問題時(shí)卻很難找到切實(shí)解決具體問題的法律規(guī)定。”
　　而對立法空白的原因，汪勁認(rèn)為主要有兩方面:一方面是因?yàn)橄嚓P(guān)領(lǐng)域的立法需要大量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及調(diào)研

作為支撐，短期內(nèi)無法制定完成；另一方面是由于相關(guān)領(lǐng)域情況比較復(fù)雜，涉及眾多要素和其他領(lǐng)域，給

立法帶來的困難。
　　“空白”是指目前我國很多與環(huán)保有關(guān)領(lǐng)域的法律、法規(guī)制定還是一片空白，以至于在遇到需要解決

的問題時(shí)找不到相關(guān)的法律依據(jù)。例如在化學(xué)品管理、土壤污染防治等方面的法律還尚未制定。
　　分析其原因，汪勁指出，或因?yàn)榱⒎ㄊ苤朴诮?jīng)濟(jì)發(fā)展思想的制約，或由于遷就現(xiàn)有機(jī)制和體制而對制

度進(jìn)行不符合原意的修改，甚至有意對違法行為后果的處理不予規(guī)定。如此一來，就會導(dǎo)致制度本身的保

障措施、產(chǎn)生的法律后果發(fā)生變化，而相應(yīng)的制度本身就已經(jīng)名不副實(shí)。
　　對于如何看待“立法規(guī)定太過原則，缺乏可操作性”，汪勁說:“在執(zhí)行中我們常會發(fā)現(xiàn)制度與制度之

間還存在很多銜接上的問題和矛盾。”
　　他又以《大氣污染防治法》為例說，《大氣污染防治法》在規(guī)定主要大氣污染物排放許可時(shí)，僅規(guī)定

了排污單位有義務(wù)申報(bào)擁有的污染物排放設(shè)施、處理設(shè)施和在正常作業(yè)條件下排放污染物的種類、數(shù)量和

濃度，并提供防治大氣污染方面有關(guān)技術(shù)資料，卻未對排污單位向大氣排放污染物的行為本身做出義務(wù)規(guī)

定。同時(shí)，由于這項(xiàng)法律規(guī)定排污申報(bào)并未顧及排污許可制度。將其作為設(shè)定排污許可的法律依據(jù)便會使

得排污許可的法理基礎(chǔ)不充分。而《水污染防治法》雖然明確規(guī)定 實(shí)行排污許可制度，但卻并未規(guī)定

排污許可的具體實(shí)施辦法和程序。
　　汪勁以排污許可制度舉例說，我國現(xiàn)行環(huán)保法律在設(shè)定排污許可時(shí)，并未從立法技術(shù)的角度關(guān)注設(shè)定

許可的法律依據(jù)問題。立法者認(rèn)為，只要排污許可制度被寫入法律，則不論法律規(guī)范的具體方式如何，皆

可作為設(shè)立排污許可的依據(jù)。這導(dǎo)致有關(guān)排污許可的法律規(guī)范規(guī)定得抽象、籠統(tǒng)和不嚴(yán)謹(jǐn)，設(shè)定許可

的依據(jù)不充分。
　　然而，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在 已經(jīng)公布施行的20多部環(huán)境與資源保護(hù)法律中，含授權(quán)性規(guī)范共計(jì)140多條，而

目前已經(jīng)制定出來的配套行政法規(guī)和規(guī)章加起來尚不足百部。
　　汪勁認(rèn)為，法律規(guī)定是否具有可操作性，在環(huán)境執(zhí)法中尤為重要。如果法律和行政法規(guī)無法做到具體

和可操作化，那么部門規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章就需要發(fā)揮 大的作用。
　　“提到‘法律規(guī)定不合理，甚至法律規(guī)定違反了立法目的’也可以舉出很多例子，比如說備受批評的

‘補(bǔ)辦環(huán)評’條款。”汪勁說。
　　此外，很多配套規(guī)范性文件都是在法律實(shí)施很長時(shí)間之后才姍姍出臺，有的甚至在授權(quán)性法律修改之

后至今也未出臺，使得法律的實(shí)施效果差強(qiáng)人意。
　　如此一來，大量有風(fēng)險(xiǎn)、選址不當(dāng)、嚴(yán)重危害人民生命財(cái)產(chǎn) 的項(xiàng)目就會出現(xiàn)“先上車后買票”的

現(xiàn)象。汪勁說他們在多地做過調(diào)查，補(bǔ)辦環(huán)評的比例大約是50％。
　　根據(jù)我國《環(huán)境影響評價(jià)法》第三十一條規(guī)定，建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評文件，或者未依法

重新報(bào)批或者報(bào)請重新審核環(huán)評文件，擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)評文件的環(huán)保部門責(zé)令停止

建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)。根據(jù)這條規(guī)定，對建設(shè)單位未履行環(huán)評程序并不直接進(jìn)行行政處罰，而是被要求“

限期補(bǔ)辦”。(星型卸料器)
　　對于如何打破這樣的僵局，汪勁也給出了自己的建議:加大黨政干部政績考核指標(biāo)體系中環(huán)保指標(biāo)的權(quán)

重，減少地方政府對環(huán)境執(zhí)法的阻礙；強(qiáng)化區(qū)域環(huán)保督查中心的執(zhí)法權(quán)限，克服地方保護(hù)主義對環(huán)境執(zhí)法

的不利影響；統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行為，強(qiáng)調(diào)環(huán)保部門嚴(yán)格執(zhí)法的職責(zé)等。
　　追根溯源，通過進(jìn)一步的分析，汪勁認(rèn)為，影響環(huán)保法治運(yùn)行的行政根源因素主要是由4方面原因造成

的:一是圍繞GDP形成的社會發(fā)展觀念制約了環(huán)境執(zhí)法效能的發(fā)揮；二是環(huán)境行政需要擴(kuò)權(quán)的小氣候與整體

行政能力收縮的大背景之間產(chǎn)生了悖逆；三是現(xiàn)行地方政府的官員政績考核主要是圍繞GDP展開的，對官員

的環(huán)保行為激勵(lì)不足；四是現(xiàn)行財(cái)政體制對地方政府采取環(huán)保行為的激勵(lì)不足。
　　司法救濟(jì)是環(huán)境執(zhí)法的 后一環(huán)，通常被看作“正義的 后一環(huán)”。環(huán)保僅僅是環(huán)保部門與污染

企業(yè)之間的事，司法機(jī)關(guān)的事后救濟(jì)或制裁對于環(huán)境污染和生態(tài)破壞的受害者而言至關(guān)重要。
司法尚有哪些不足？
民事救濟(jì)未到位，強(qiáng)制執(zhí)行難保障
還有哪些障礙待破解？
企業(yè)普遍缺乏環(huán)境意識，公眾力量未充分展示
　　通過研究，汪勁發(fā)現(xiàn)，影響環(huán)保法治的關(guān)聯(lián)主體因素主要涉及3個(gè)方面:一是企業(yè)環(huán)境違法現(xiàn)象嚴(yán)重，

怠于承擔(dān)環(huán)境社會責(zé)任；二是公眾參與的廣度和不夠；三是社會監(jiān)督機(jī)制不完善，難以發(fā)揮應(yīng)有的作

用。
　　在環(huán)保法治的運(yùn)行中，相關(guān)主體除了環(huán)保部門與司法部門外， 重要的相關(guān)主體就要屬企業(yè)與公眾。

作為環(huán)境執(zhí)法的相對人，企業(yè)行為對環(huán)?？冃鹬鴽Q定性的作用，而社會監(jiān)督對遏制各種環(huán)境違法行為也

有著不可替代的作用。
　　企業(yè)內(nèi)部缺少環(huán)境管理的理念，法律又沒有提供的外部管理途徑，在組織上和財(cái)政上也沒能給企

業(yè)環(huán)境管理提供強(qiáng)有力的保障，企業(yè)的利益相關(guān)者(如消費(fèi)者、銀行等)對企業(yè)環(huán)境行為的正面引導(dǎo)作用也

微乎其微。這種情況下，許多企業(yè)缺少自我約束，對應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境社會責(zé)任采取了一種漠然的姿態(tài)。
　　市場經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)是社會生活中 具影響力的主體之一，如果企業(yè)能夠積極承擔(dān)起環(huán)境社會責(zé)任

，環(huán)境執(zhí)法將會獲得的支持。然而在我國，企業(yè)缺乏環(huán)境意識仍是一個(gè)普遍現(xiàn)象。
　　汪勁認(rèn)為，就環(huán)保公眾參與而言，公眾的參與能力明顯不足，而法律又沒有提供完善的制度支持，甚

至在某些場合公眾參與還會受到壓制，這就使得公眾在環(huán)保領(lǐng)域參與的與廣度明顯不夠，輿論監(jiān)督所

發(fā)揮的作用也還很有限。
　　“在環(huán)保法治運(yùn)行過程中，除了企業(yè)這一主體之外，公眾的力量也沒有充分地展示出來。”汪勁等人

的研究顯示，由于監(jiān)督機(jī)制的不完善，如環(huán)境立法、執(zhí)法及司法過程中信息收集和反饋機(jī)制不完備，社會

監(jiān)督并沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。
　　“究其原因，既有客觀因素，也有主觀因素，復(fù)雜。”汪勁研究認(rèn)為，就客觀原因而言，在我國

目前的體制下，法院受到來自各級政府及其他公權(quán)力機(jī)關(guān)的制約較多，還無法完全實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立；而環(huán)境

立法存在的缺陷、成文法的傳統(tǒng)以及錯(cuò)案追究制度也都嚴(yán)重制約了法院能動性的發(fā)揮空間。就主觀因素而

言，法官整體上在環(huán)境法律、法規(guī)知識方面仍有欠缺。
　　司法本應(yīng)代表公正，然而實(shí)踐中由于司法機(jī)關(guān)還不能獨(dú)立于地方政府以及其他干擾性因素的存在，導(dǎo)

致各級司法機(jī)關(guān)在審理各類環(huán)境糾紛案件時(shí)還要考慮很多原本不相關(guān)的案外因素。這也就造成了:一方面法

院對環(huán)保部門申請強(qiáng)制執(zhí)行的積極性不高，導(dǎo)致環(huán)保部門做出的行政處罰決定經(jīng)常無法落到實(shí)處；另一方

面污染受害者在法院尋求民事救濟(jì)時(shí)面臨諸多障礙，出現(xiàn)了不予受理、遲遲不予判決、違法判決受害人敗

訴以及判決后遲遲不予執(zhí)行等現(xiàn)象。這不僅使受害人得不到及時(shí)救助，也給環(huán)境執(zhí)法帶來不利影響，加大

了環(huán)境執(zhí)法的難度。